Társszabályozási rendszer a médiaszabályozásban

2012.01.24. 14:39

Az Mttv.-ben megjelenő társszabályozási rendszer közreműködési lehetőséget biztosít az önszabályozó szervezetek részére a Médiatanács hatáskörébe tartozó ügyek intézésében. Ez a más ágazatokban, igazgatási területeken található önszabályozási típusokhoz (pl. alternatív, közvetítő, mediációs vitarendező eljárások) képest erősebb – a lehető legerősebb és még alkotmányos – felhatalmazást jelent az önszabályozó szervezetnek a Médiatanács hatósági hatáskörének gyakorlását megelőző eljárásra. Az önszabályozó szervezet a Médiatanács által közigazgatási szerződésben adott felhatalmazás alapján végzett tevékenysége során közfeladatot lát el. Ez indokolja a szervezet eljárására, a felhatalmazás körébe eső tevékenységének felügyeletére, a közigazgatási szerződés felmondására vonatkozó garanciális és alkotmányosnak tekinthető szabályok előírását az Mttv.-ben. Ugyancsak a közfeladat-ellátás miatt biztosítja az Mttv., hogy az önszabályozó szervezet feladatellátásához az NMHH anyagi támogatást nyújthat, a szervezet éves tételes elszámolási kötelezettsége mellett.

A társszabályozás rendszerében résztvevő szervezetek körének, a társszabályozás körébe vont sajtótermék- és médiaszolgáltatás-típusok és annak keretében felügyelhető Mttv.- és Smtv.-beli rendelkezések meghatározása, illetve a felügyelet szabályainak kialakítása nem alkotmányossági kérdés, hanem az Országgyűlés törvényalkotási, szervezetalakítási hatásköréből következő jogosítványai. E körben alkotmányossági szempontból csak az vizsgálható, a vonatkozó szabályok a jogállamiság és jogbiztonság követelményeit kielégítik-e, amely alkotmányos elveket álláspontunk szerint az Mttv. társszabályozási szabályai semmilyen tekintetben nem sértik.

Az Mttv.-nek a korábbi szabályozáshoz képest teljesen új eleme a társszabályozásról rendelkező fejezet, amely alapján lehetővé válik a szakmai önszabályozó szervezetek közreműködése a jogalkalmazásban. „Társszabályozás”-ról akkor beszélünk az alábbiakban, amikor a szakmai szervezetek és a hatóság együttműködéséről van szó a törvényi szabályozás betartása érdekében, de mivel ezen szervezetek jellegüknél fogva alapvetően önszabályozó szervezetek, és a saját tagjaikat kötelező normákat is meghatározhatnak, így az „önszabályozás” kifejezés is felbukkan a szövegben.

Az Mttv. ezzel elismeri az önszabályozó szervezetek önigazgatási tevékenységének jelentőségét a médiaigazgatásban. Az ön- és társszabályozás jelentőségét az AVMS irányelv is rögzíti, ezzel összefüggésben kiemeli, hogy egyes médiaszolgáltatási ágazatokban a közérdekű célok elérését célzó intézkedések hatékonyabbak lesznek, ha azokat a szolgáltatók aktív támogatásával hozzák meg. Az Mttv.-ben szabályozott társszabályozási eljárás teljesen új a magyar közigazgatás és igazgatási ágazatainak egészét nézve is. Egyedülálló jogállami megoldási módszer, amely nemcsak az európai uniós szabályozásnak, hanem újszerűsége ellenére a hazai alkotmányos elveknek is megfelel.

Az Mttv.-ben megjelenő társszabályozási rendszer legjelentősebb újdonsága a más ágazatokban található önszabályozási-típusokhoz (pl. alternatív-, közvetítő-, mediációs és egyéb vitarendezési eljárások, magatartási kódexek) képest a Médiatanács által biztosított felhatalmazás. Ez alapján az önszabályozó szervezetek a törvény alkalmazásának közfeladatát láthatják el, amikor a hatósági eljárást megelőzően saját eljárásukban vizsgálhatják a jogsértésre hivatkozó panaszokat.

Az új társszabályozási rendszer nem vitarendező eljárás (amely csak két vagy több fél egymás közötti – hatósági hatáskörön kívül eső – vitáit képes rendezni, hasonlóan a választott bíróságokhoz). Az új rendszer a médiaigazgatáshoz kapcsolódó teljes „civil szférát” (egyesületeket, egyéb önszabályozó szervezeteket) bevonja a szabályozás, a megosztott jogérvényesítés keretébe (tehát nem csak a köztestületeket, vagy más közigazgatási intézményeket).

Az önszabályozó szervezet számára az e körben adható legerősebb (és még alkotmányos) felhatalmazást biztosítja a törvény. A Médiatanács közigazgatási szerződésben felhatalmazhatja az önszabályozó szervezetet, hogy panasz esetén – nem hatósági közhatalmi jogkörrel – a Médiatanács eljárását megelőzően eljárjon tagjai és mindazon médiaszolgáltatók vagy kiadók irányában, akik az adott önszabályozási eljárásnak önként alávetik magukat. 

Az önszabályozó szervezet által átvállalt feladatellátás a Médiatanács hatáskörébe tartozó hatósági ügyeket érinti, amelyeket a hatóság megosztottan lát el az önszabályozó szervezetekkel. Az Mttv. a nyomtatott és internetes sajtótermékek, valamint a lekérhető médiaszolgáltatások vonatkozásában határozza meg azon ügytípusokat (valamennyi, a médiatartalmat érintő szabály vonatkozásában), amelyek ellátására az önszabályozó szervezet felhatalmazható.

A szabályozás a lekérhető médiaszolgáltatások és a sajtótermékek tekintetében biztosít közreműködési lehetőséget a jogalkalmazásban az önszabályozó szervezet számára. A lineáris médiaszolgáltatások tekintetében hatósági hatáskört, ügytípust a társszabályozás keretében az Mttv. azért nem határoz meg, mert e médiaszolgáltatás-típus vonatkozásában a jogalkotó szükségesnek tartotta a vonatkozó rendelkezések felügyeletét teljes mértékben állami-közigazgatási keretben tartani.

A társszabályozás körébe vont feladatok, médiaszolgáltatás-típusok, illetve az önszabályozó szervezetek körének meghatározása a jogalkotó mérlegelési, döntési joga. Az Országgyűlés törvények útján jogosult eldönteni az állami feladatokat érintő munkamegosztást, illetve hogy a közfeladat-ellátásba milyen nem-állami szervezeteket és milyen mértékben von be. (A megfelelőség biztosítása érdekében az Mttv. garanciális rendelkezéseket tartalmaz.) E körben alkotmányossági kérdés csak a tekintetben merülhet fel, hogy a nem-állami szervezetek bevonására az állami feladatellátásba a jogállami követelményeknek megfelelően és a jogbiztonságot nem veszélyeztetve kerül-e sor, illetve, hogy az említett kérdések törvényi szabályozása megfelel-e ezen alapvető alkotmányos elveknek, normáknak. Fontos kiemelni, hogy az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörrel és alkotmányos felhatalmazással rendelkezik. Vagyis álláspontunk szerint az nem alkotmányossági kérdés (hiszen maga az Alkotmány biztosítja), hogy az Országgyűlés milyen szervezeteket von be az állami feladatellátás rendszerébe csak a feladatmegosztás, feladat- és hatáskör-telepítés szabályozási módszere vizsgálható. (Mint ahogy az sem lehet alkotmányossági kérdés, hogy az Országgyűlés létrehoz-e egy adott köztestületet valamely közérdekű feladat ellátására.)

Az önszabályozás keretében – a meghatározott hatósági ügyek ellátása mellett – a másik terület a médiaigazgatáshoz szorosan kapcsolódó, de nem hatósági feladatok, közérdekű programok, célok ellátásában való együttműködés. Az együttműködés keretében a Médiatanács az önszabályozó szervezet számára a feladatai ellátásához támogatást is nyújthat, amelynek felhasználásáról az önszabályozó szervezet évente köteles beszámolni.

Az Mttv.-beli társszabályozási rendszer újdonsága, sajátossága az egyéb közigazgatási ágazatokban megjelenő ön- és társszabályozási rendszerekhez képest a hatósági ügyeket érintő feladatellátás, vagyis, hogy az önszabályozó szervezet a Médiatanács által biztosított felhatalmazás alapján az Mttv. és az Smtv. alkalmazásának közfeladatát láthatja el, a jogsértésre hivatkozó panaszokat saját eljárásában vizsgálhatja hatósági eljárást megelőzően. Az önszabályozó szervezet nem gyakorol hatósági hatáskört e tevékenysége során, eljárása megelőzi, de nem helyettesíti a Médiatanács hatáskör-gyakorlását, eljárását.

Garanciális szempontból elengedhetetlen a Médiatanács hatósági hatáskör-gyakorlását megelőző eljárás főbb szabályainak rögzítése, és törvényi szinten kell biztosítani annak lehetőségét, hogy a Médiatanács a szervezet nem megfelelő feladatellátása esetén az együttműködést megszüntethesse (a közigazgatási szerződést felmondhassa). Hangsúlyozandó, hogy a szerződés felmondását médiatanácsi felhívás előzi meg (Mttv. 201. § (4) bek.), vagyis az önszabályozó szervezetnek van lehetősége a feladatellátásában, ügyintézésében jelentkező hibákat, hiányosságokat orvosolni a felmondás előtt.

A társszabályozás rendszere alapján az önszabályozó szervezetek és a Médiatanács együttműködési megállapodást (közigazgatási szerződést) kötnek, amelyben a feladatok ellátásához kapcsolódó részletszabályokat rögzítik. A felhatalmazást tartalmazó közigazgatási szerződés közjogi elemeket tartalmazó, de alapvetően magánjogi szerződés. Az Mttv. a szerződésre a Polgári Törvénykönyvnek a szerződésekre vonatkozó általános szabályait rendeli alkalmazni. Közjog által szabályozott eleme a szerződésnek a felmondás. Mivel az önszabályozó szervezet közfeladatot lát el, a jogalkotó mérlegelheti és meghatározhatja, hogy milyen jogsértés esetén teszi lehetővé e tevékenység folytatásának megszüntetését, a szerződés felmondását.

A közigazgatási szerződés kötelező része az önszabályozó szervezet által a feladatellátást meghatározó és a Médiatanács által jóváhagyott szakmai, magatartási kódex. Bár a magatartási kódexet az önszabályozó szervezet készíti el, meg kell küldenie azt a Médiatanácsnak egyeztetés céljából. Az egyeztetés keretében a Médiatanács csak a jogszabályoknak való megfelelést vizsgálja, de az egyeztetés intézménye kiemelt jelentőséggel bír, mert a magatartási kódex Médiatanács általi elfogadása feltétele a közigazgatási szerződés megkötésének.

Az Mttv. szerinti társszabályozási rendszerben kiemelt jelentősége van az önszabályozó szervezet által megalkotott - tagsága irányában kötelező érvényű - eljárási és anyagi szabályrendszernek, a szakmai-magatartási kódexnek. A kódexben a szervezet a jogszabályi keretek között szabadon állapítja meg azon szabályokat, követelményeket, amelyeket a tagsága betartani köteles, illetve teljességgel a szervezet szabadsága az is, hogy e szabályok, illetve az Smtv. és Mttv. vonatkozó, a felhatalmazással érintett rendelkezéseit milyen eljárási rendben ellenőrzi, miként jár el a kódex vagy a jogszabály megsértésére hivatkozó panasz esetén. Az önszabályozó szervezet szabadon dönt a tekintetben is, hogy milyen szankciórendszert alakít ki a normaszegő megbüntetésére. A szervezeti tagság önkéntes, a szervezetbe belépni szándékozó mérlegelheti, hogy a kódex szankcionálási és egyéb szabályait elfogadja-e, vagy sem. Miután az önszabályozó szervezet közhatalmi, hatósági hatáskört, felhatalmazást nem kap, ezért a vonatkozó eljárásaiban meghatározható „jogkövetkezmények” rendszerét nem szükséges szabályozni az Mttv.-ben. A kódexet a Médiatanács kizárólag jogszerűségi alapon vizsgálja. Az pedig, hogy a kódex a közigazgatási szerződés kötelező tartalmi eleme, illetve a kódex tartalmában történő megállapodás a Médiatanács és az önszabályozó szervezet szerződéskötésének érvényességi feltétele, garanciális szabály, a megfelelő feladatellátás biztosítása érdekében írja elő az Mttv.

A közigazgatási szerződésbe foglalt felhatalmazás az Mttv. tartalomszabályozási rendelkezéseinek (Mttv. 9-40. §) és az Smtv. 13-20. §-ainak önszabályozó szervezet általi felügyeletére terjedhet ki. Ezen szabályok, különösen az Smtv. vonatkozó rendelkezései magas absztrakciós szinten megfogalmazott jogi normák. A szervezet önszabályozási eljárása során ezeket értelmezi, a konkrét ügyre alkalmazza. Amennyiben a szervezet döntésével, jogértelmezésével nem ért egyet az önszabályozó szervezet döntéssel kötelezett tagja vagy e tag ellen panaszt tevő személy/szervezet, akkor a Médiatanácshoz fordulhat. Az önszabályozási eljárás csak megelőzi, de nem helyettesíti a Médiatanács hatósági eljárását, és ebben az eljárásban a Médiatanácsot a szervezet döntése, jogértelmezése nem köti (Mttv. 199. § (1)-(2) bek.). Az Mttv. 201. § (5) bekezdése alapján az önszabályozó szervezet eljárásának, döntésének jogszabályba ütközése esetén a Médiatanács az eljárás, döntés tárgyában hatósági eljárást indít. A fentiek alapján megállapítható, hogy a Médiatanács csak jogorvoslati eljárásban, illetve az önszabályozó szervezet tevékenysége feletti felügyelet keretében végzett ellenőrzés alapján járhat el, nem vonhatja el bármikor az eljárási felhatalmazást az önszabályozó szervezettől. Az önszabályozó szervezet tevékenysége feletti felügyelet szabályait a jogalkotó szervezetalakítási hatáskörében jogosult meghatározni. Alkotmányossági szempontból csak az vizsgálható, a vonatkozó szabályok megfelelően rendezett, a jogállamiság követelményének megfelelő felügyeleti rendszert alakítanak-e ki.

A közigazgatási szerződésben meghatározott hatósági ügyekben a közhatalmi, hatósági jogalkalmazás „visszavonul”, és teret enged a magán- illetve önigazgatásnak. Az érintett hatósági hatáskör miatt a törvény garanciális okokból részletesen rendelkezik a felhatalmazás tartalmáról, keretéről, illetve meghatározza az önszabályozó szervezet eljárásának alapvető szabályait.

Az önszabályozó szervezet eljárásával kapcsolatban fontos kiemelni, hogy az önszabályozó szervezet nem gyakorol hatósági hatáskört az ügyek intézése során, ebből következően, az önszabályozó szervezet nem válik „kvázi” közigazgatási szervvé. A Médiatanács hatáskörét elviekben a meghatározott ügyekben a közigazgatási szerződés megkötése után is gyakorolhatja, az önszabályozó szervezet eljárása tehát megelőzi, de nem helyettesíti a Médiatanács hatáskör-gyakorlását. Ezekben az ügyekben ugyanis az önszabályozó szervezet jár el azok irányában, akik kódexének önkéntesen alávetik magukat.

Amennyiben az önszabályozó szervezet és a kódexet elfogadó szolgáltatók, kiadók viszonyrendszerében az önkéntes jogérvényesülés nem teljesül megfelelően (például amennyiben az önszabályozó szervezet megállapítja a kódex – és így a törvény – megsértését, de az érintett fél nem hajlandó végrehajtani a kiszabott szankciót), akkor a Médiatanács gyakorolhatja hatósági hatás- és jogköreit. A törvényben tételesen felsorolt, a felhatalmazás tárgykörét képező hatósági ügyek esetében tehát a közigazgatási jog és jogalkalmazás terrénuma rugalmasan visszaszorul, és az önszabályozó szervezet önigazgatási tevékenységére bízza a vonatkozó közfeladat ellátását, de közhatalmi, hatósági jogkör biztosítása nélkül. Mindez nem jelenti az állami feladat decentralizációját, hanem garanciális keretekben biztosítja az önszabályozó szervezetek közreműködését a jogérvényesítés folyamatában.

Az önszabályozó szervezetnek az Mttv. szerinti társszabályozás alkalmazásával hozott döntése kötelező erejű a kódexe hatálya alá tartozók számára. Ezt az önigazgatási jogkört erős közjogi garanciák ellensúlyozzák, így különösen az, hogy az önigazgatási feladat csak azokkal szemben gyakorolható, akik önkéntesen vállalják az önszabályozó szervezeti tagságot, vagy önkéntesen alávetik magukat a magatartási kódexének. Az önszabályozó szervezet köteles tagságáról és a magatartási kódexet elfogadó vállalkozásokról nyilvántartást vezetni annak érdekében, hogy egyértelmű legyen a személyi kör, amellyel szemben az önszabályozó szervezet elláthatja a feladatait.

Az önszabályozó szervezetek feladatellátásának anyagi támogatása lehetősége, és nem kötelezettsége a Médiatanácsnak. A törvény ezt a lehetőséget arra tekintettel is határozza meg, hogy az önszabályozó szervezet közfeladatot lát el a felhatalmazás keretében. Amennyiben egy szervezetre közfeladat hárul, pénzügyi forrásainak figyelembevételével adott esetben szükségszerű, hogy a feladat ellátásához a feladat átadója anyagi támogatást nyújtson.

Az önszabályozó szervezet tételes elszámolási kötelezettsége a támogatás felhasználásának ellenőrizhetőségét, átláthatóságát biztosítja. A szervezet tevékenységének támogatáson keresztüli befolyásolási lehetőségével kapcsolatban hangsúlyozandó, hogy a Médiatanácsnak csak felügyeleti joga van a szervezet tevékenysége felett, a vonatkozó Mttv.-beli szabályok garantálják, hogy a szervezet feladatellátásába a Médiatanács csak a felügyelet, ellenőrzés körében és felügyeleti eszközeivel avatkozzon bele.

Megjegyezzük, hogy a Médiatanács működését az Országgyűlés, gazdálkodását pedig az Mttv. 134. § (11) bekezdés értelmében az Állami Számvevőszék kifejezetten ellenőrzi, amely garantálja, hogy az önszabályozó szervezetnek nyújtott támogatás indokolt és megalapozott legyen.

Az önszabályozó szervezet évenkénti-félévenkénti beszámolási kötelezettsége (Mttv. 202. §) a szervezet tevékenysége feletti felügyeletet szolgálja. A felügyelet nem jelenti az önszabályozó szervezet teljes tevékenységének, szervezetének felügyeletét, hatóköre csak és kizárólag az önszabályozói tevékenység felügyeletére vonatkozik.

A Médiatanács felügyelete egyrészről lehetővé teszi az önszabályozó szervezet egyedi eljárásainak felülvizsgálatát, ugyanis a döntéssel érintett vállalkozás kezdeményezheti a döntés ilyen irányú felülvizsgálatát, ha a döntés számára nem megfelelő, másrészt a Médiatanács általánosságban is vizsgálja az önszabályozó szervezet eljárásait. Utóbbi azonban nem jelenti az önszabályozó szervezet teljes tevékenységének, szervezetének felügyeletét, hatóköre csak és kizárólag a társszabályozás körében végzett tevékenysége, döntéseifelügyeletére vonatkozik, annak ellenőrzése érdekében, hogy az önszabályozó szervezet valóban a felhatalmazásnak, a jogszabályoknak és a magatartási kódexnek megfelelően hozza döntéseit. Amennyiben a Médiatanács a felügyelet során hiányosságokat, hibákat, a magatartási kódextől, illetve a közigazgatási szerződéstől való eltéréseket tár fel, elsőként felhívással él. Amennyiben a felhívásban foglaltak nem teljesülnek megfelelően, a Médiatanács jogosult a közigazgatási szerződést megszüntetni.

médiaszabályozás